从昆明市拆除建成区所有单立柱广告引发的思考

 2009年11月9日，《中国青年报》发表对昆明市强制拆除建成区所有单立柱户外广告的有关报导之后，海内外媒体的反响之强烈，出人意外。在一周之内，央视三次报导点评此事；《人民日报》11月10日也报导了这一事件。一时之间，全国及云南的媒体对此事热议不断。昆明市拆除户外媒体这样一件不大不小的事情，为何会引起如此波澜，引人深思。
2010年1月27日，昆明市城市管理综合执法局发布通告，宣布今年4月10日前，完成无行政手续的户外广告设施的清理整治工作；完成楼顶广告牌、立地式广告大牌、裙楼广告牌、跨街式广告牌、电信设备箱附属广告设施的清理整治工作。5月10日前，完成墙体广告牌、路灯杆广告牌、人行道自行车停放点附属广告设施的清理整治工作……等等。

为了推动“依法治国”、“依法治市”，有利于城市管理的改进和社会主义市场经济秩序的建设，本着“以事实为依据，以法律为准绳”的态度，我们拟就这一事件，特别是从昆明市拆除建成区所有单立柱广告，进行探讨分析。
一、关于“昆明建成区一律不允许设置单立柱户外广告”
这一提法是2009年强拆单立柱的指导思想和实际结果。但是，应该指出，单立柱广告是国内外各类城市最常使用的一种户外广告设施。在绝大多数地方，可以说是遍及城市、乡村和公路。而且，国家及地方的相关法律条文对此是怎样规定的呢？
从《中华人民共和国广告法》、《户外广告登记管理规定》（国家工商行政管理总局令第25号），直至云南省和昆明市现在仍然具有法律效力的所有法律、法规中，都没有“在建成区内一律不允许设置单立柱户外广告”的任何条文和内容。在以上法律法规中，有关户外广告设施的部份几乎都有这样的内容：“利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌（或路牌）、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告。”这其中，显然包括了单立柱户外广告设施。在昆明市依然具有法律效力的法规之中，对于在昆明市主城规划区设置单立柱户外广告也是允许的，并且有明确具体的规定。如：

《昆明市主城规划区户外广告设置专项规划》（2006年起施行）
第二部份第三章第十二条 道路空间广告设置规定：
（三）商业街区人行道宽度不低于5米时，可设置小型独立式广告牌，其布局及数量应遵从街区的详细规划控制及相应管理规定。
（四）城市进出口道路设置大型独立式广告时，其单侧设置间距不得少于1000米。
第十三条（二）：宽度不低于10米的步行街可设置小型独立式广告牌……
第十五条 立交区域广告设置规定：
（二）……可设置大型独立式广告的立交桥区域，在设置广告时应结合绿化布置。
《昆明市户外广告设施设置准则》（经昆明市人民政府研究同意，并经市政法制办审查登记，自2009年3月21日起施行。）
第十二条：设置大型高立柱广告设施，应当符合下列规定：
（一）在主城规划区二环路以内、县城规划中心区不得设置；
（二）在二环路以外城市道路和公路两侧设置，其牌面尺寸、间距应当符合《昆明市主城规划区户外广告设置专项规划》、户外广告设置详细规划和下列要求……
1、在高速公路设置（具体内容略）
2、在二级以上公路（含二级公路）设置（具体内容略）
3、在城市道路设置（具体内容略）
《昆明市户外广告设置详细规划第一期》（2008年11月制定公示，2008年12月经市政府批准正式实施），在其已详细规划的北京路、人民路、白塔路、滇池路、日新路等五条道路，就有设置37座单立柱户外广告设施（含二块电子屏）的规划。
于此可见，昆明市被强制拆除的大多数单立柱户外广告设施，都分布在法律法规行政许可的范围内。少部份在二环路以内的，也是在2008年底、2009年初新法规制定前经原行政许可设置的。
而所谓“昆明市建成区”这一提法是没有任何法律界定和法律依据的。
这两点，应该是探讨强拆所有单立柱户外广告问题的法律基准点。
二、关于“强拆单立柱户外广告”的其他理由
在强拆全部单立柱户外广告前后，城市管理部门宣示的理由主要有：存在安全隐患；媒体形象单一、制作工艺简单，专业策划和文化创意水平参差不齐；影响市容市貌的问题突出。全部拆除旨在加快推进全市“四创两争”的进程，提升现代新昆明的城市形象和品位，鼓励文化创意产业，推动户外广告升级换代等等。
首先必须指出，这些理由没有一条是可以作为“行政强制”的法律依据的，这是探讨这一问题的首要基准点。
其次，这些理由中，有些也是与事实不相符合的。如：
1、关于单立柱户外广告的安全问题：单立柱户外广告具有一定安全隐患，这一点无须讳言。但正如所有具有安全隐患的事物一样，只要防范得法，这些隐患是完全可以防止的。这也是国内外各地长期普遍存在着数量巨大的单立柱户外广告的重要原因。而昆明市单立柱户外广告（包括其他合法设置的户外广告设施在内）的安全现状是怎样的呢？
2006年，昆明市城市管理局、昆明市安全生产监督管理局等五个政府部门即联合开展了有关全市户外广告设施安全检查的工作。以后，又进行了一系列的验收及常规安全检测的布署落实。从此，昆明市户外广告设施安全检测工作进入常态化管理。目前，昆明市户外广告设施的安全检测有效期，最长的至2011年。在这种情况下，能以“存在安全隐患”作为拆除建成区所有单立柱广告的理由吗？
2、关于昆明单立柱“制作工艺简单”、“专业策划和文化创意水平参差不齐”等理由。
如果有一群人，内中有人相貌长得不那么理想，着装不那么得当，我们就说可以诛灭这一群人，或者就把这一群人开除“人籍”，大家一定会斥之为荒唐。但这种理由却用之于昆明户外广告强势整治的行政行为之中了。
其实，昆明市户外广告（包括单立柱户外广告）在工艺制作、文化创意等方面，并非如某些同志自我作贱的那样差。自改革开放，昆明市户外广告业勃兴以来，昆明市户外广告企业共荣获国内外广告重要奖项四百多项，其中包括中国广告界最高奖项长城奖金、银、铜奖和国际龙玺奖、华人时报奖等。昆明的户外广告设施设计还拥有16项国家专利等等。
昆明的户外广告企业一贯认为，昆明的广告产业（包括户外广告），在工艺制作、文化创意以及高新技术运用等方面，和国内外发达城市相比，确实存在着差距，还有很大的提升空间。如果政府遵照中央大力发展文化产业（包括户外广告产业）的精神，给予合理的政策环境和产业导向，昆明的广告企业是愿意并且能够努力去追赶先进，完善自己的。但是，如果连生存权都不给，又谈何发展及提升呢？
户外广告与城市容貌、城市形象甚至“四创两争”并非不能相融相洽。在国际国内的诸多发达都市，包括在城市中心地区，都存在着包括单立柱在内的发达的户外广告以及大量传统的户外广告形式。最有说服力，也最便于学习的，是同为西部边彊少数民族地区的我们的近邻—广西壮族自治区首府南宁市。南宁号称绿城，已荣获昆明市正在争创的国家园林城市、全国卫生城市、全国文明城市、全国城市环境整治优秀城市等荣誉。并且，还荣获首届中国人居环境奖、联合国迪拜国际改善人居环境良好范例等几十项荣誉。2007年10月，又荣获了人居领域全球最高奖—联合国人居奖。在这座美丽和谐、名实相符的城市里，依然拥有着包括单立柱在内的美丽炫目、丰富多彩的户外广告。从南宁机场高速公路至市中心主干道——民族大道，高大美观的单立柱户外广告成为一道靓丽的风景。为什么同在中华人民共和国的土地上，同在一个中央政府的领导下，别的城市能够存在的，单单在昆明就不行呢？
3、关于昆明户外广告现状的两种评价等问题
不断强力推进户外广告强势整治的一大理由是“昆明户外广告过多过滥、急需整治”。这个问题也值得探讨。
2004年内，由于昆明市城市管理体制的改变，户外广告设施的设置审批由过去的市城管局一家变成了四个主城区和三个开发（度假）区都可以审批，这一时期确实出现了“户外广告过多过滥”的问题。但2004年底，市政府即发出停止审批，自检自查的通知。以后，连续几年内，昆明市“重拳出击”、“强力整治”，并停止了对户外广告的新批、续批。按照昆明市城市管理局提供的数字，经过连续几年的整治，昆明市主城区的户外广告设施已经由2005年的30多万平方米下降到目前的14万多平方米。
对于整治效果，昆明市城管局是如此评价的：2008年11月底，昆明市城市管理局的有关负责人在接受云南电视台《民生关注》栏目采访时表示：“昆明市基本做到全部清除了违规广告牌”。（见云南电视台《民生关注》栏目提供的新闻稿打印稿）。昆明市城市管理局2009年5月31日《昆城管（2009）161号文件》中又再次评价和承诺说：“经过3年多的整治，已经达到了预期的效果，……目前，恢复户外广告的常态管理已成为我局的一顶重要工作……下一步，我局将按照今年的调查、整治情况，采取分批、分期的方式逐步办理户外广告设施设置许可手续”。
从五月底到七月中旬，时间才过去四十多天，昆明市城管局就对于自己工作的评价和政策承诺做出了截然不同的表述，又以“过多过滥、”“严重违规”等作为理由，推行大规模的拆除整治。
对于这个问题，昆明市广告企业的态度很明确：
1、对于3年来的户外广告设施整治行动，昆明市户外广告企业总体的态度是忍辱负重，顾全大局的。本来，造成“过多过滥”的责任该由谁负，这个答案是清楚的。但是，在整治行动中，各广告公司依然配合政府，拆除了昆明市户外广告总量60%以上的户外广告设施。
2、昆明市户外广告企业一贯拥护政府对“未经审批，擅自设置”的户外广告设施的整治拆除，并且希望这类整治行动要常规化、规范化。
对于因市政建设需要提前拆除的户外广告设施，昆明市户外广告企业宁愿牺牲自己而服从大局。在过去多次因市政建设而大规模拆除户外广告设施的过程中，尽管依法应该给予的补偿根本没有或者远远没有到位，但昆明的户外广告企业仍然是相当配合、相当通情达理。这一点，昆明市城市管理局等政府门应该是可以证实的。
3、对于整治提升昆明市的户外广告产业，昆明户外广告企业也一直在支持和配合政府。例如，2009年云南省“两会”期间，昆明市广告界中的省政协委员，就向政府提出了《总结经验，调整政策，发展户外广告文化产业》的提案，向政府表达了自己殷切的希望和中肯的意见，并就如何实现昆明市户外广告产业转型升级提出了四点建议。
如果持续五年之久，都奉行一个“拆”字为政策，不给广告企业正常的经营环境和权益保障，甚至自己高调组织拍卖的、或者政府与广告企业签有合同、给予行政许可的户外广告设施都被强制拆除，如此无视法律法规，朝令夕改，出尔反尔，这是一个和谐城市的正常的行政模式吗？如果对一个不大不小的行业的治理，连续五年之久都不能到位，政府是否应该检讨自己的治理模式和行政效力？
四、关于昆明市户外广告设施审批过期“集体违规”的问题
2009年被拆除的单立柱户外广告，以及昆明市主城区现有的绝大多数户外广告，都存在一个“审批过期”、“集体违规”的问题。这也是在“2009年11月30日以前要拆除昆明市几乎全部户外广告设施”的提法的源头所在。
从2009年7月昆明市开展户外广告设施整治行动以来，对于全市的“违法违规”户外广告拆除的时限，最早预定在9月30日前，10月1日至10月15日为“检查验收阶段”；至9月11日，昆明市户外广告设施整治领导小组办公室《昆户整办〔2009〕2号文件》则又调整为“其它违法、违规设置的户外广告设施拆除工作完成时间为2009年11月30日”。
根据昆明市城管局的“拆除范围”认定，昆明市目前的户外广告设施几乎都是“审批时限已过期的”，这就意味着都在拆除范围。在9月17日上午，市城管局局长、分管副局长及广告处处长在答复广告企业代表询问时，也对“11月30日前拆除现有的绝大部份户外广告”作了肯定的答复。
据昆明市城管局称，因为他们下发过《户外广告设施设置过渡期管理办法》（昆城管〔2006〕108号文件），所以，昆明市自2005年至今以来，停批所有新建或续批原行政许可的户外广告设施设置就是理所当然的，既符合法律法规，即使全部强制拆除也不必给予补偿。这一说法有无法律依据，是否合法合理呢？且看事实：
对于户外广告设施设置的审批，国家、省、市的相关法律法规早有规定。昆明市2006年3月1日开始施行的《昆明市主城规划区户外广告设置管理规定》。（昆明市人民政府令第61号）对于户外广告设施的设置及设置审批也作出了详尽明确的规定，对于户外广告经营者申请审批户外广告设施，以及户外广告设施设置期满要延期的，在户外广告经营者按照规定向审批机关提交办理审批手续的申请之后，审批机关对于审批申请的处置，应在“三个工作日内”，依据《昆明市户外广告管理条例》的规定和市规划行政管理部门的审查意见，按照《昆明市主城规划区户外广告设施设置专项规划》和详细规划的要求，在征求有关部门的意见后作出批准或者不批准的书面决定。”(有关审批的条款见该《规定》第八、九、十条)。
昆明市的现实情况是，五年以来，每年绝大多数广告企业都按规定向城管部门递交了续批或者新批的申请，而相关的城管部门却没有按《规定》进行处置。从2005年至2010年以来，因为上级政策未成形，不确定，昆明各区城管部门只能“相机行事”、“权益处置”，致使全市城管部门，工商行政管理部门和广告企业常常“集体违规”。
为了摆脱“集体违规”的尴尬局面，市城管局也曾出招，让市工商行政管理局违规先办理工商广告审批。例如，2009年4月8日，在已开年四个月之后，市城管局致函市工商局，称“为解决户外广告企业工商登记的问题，请贵局对持有2008年过渡期批文的户外广告设施给予办理工商登记，建议登记期限截止至2009年12月31日”。请注意，市城管这里建议“将登记期限截止至2009年12月31日”。但是，却在7月中旬就开始了大规模的强势拆除整治。
昆明市城管部门为什么会如此作为呢？重要的原因是“分区域户外广告详细规划”迟迟不能完成出台。迟至2008年11月，《昆明市户外广告分区域详细规划（第一期）》（也就是昆明市主城规划区的局部片区的规划）才出台并予公告，并于当年12月经市政府批准后正式施行。可是，才过了七、八个月，这个迟到的详细规划连同《专项规划》，却因“主城核心区和建成区的不断扩大”，在未履行任何法律程序的情况下，又被宣布“不适应”了。2009年11月9日，昆明市城管局发布消息，宣称“修编专项规划的工作已进入招标文件公示环节”。
然而令人惊诧的是，没有审批应当依据的户外广告规划，昆明市城管部门却可以率性做出“批准或不批准”的决定，可以大规模地推进强势整治。
还必须补充说明的是，昆明市人民政府在2007年7月30日，以《昆政发（2007）36号文件》的形式，颁布《关于调整昆明市主城规划区户外广告设施设置审批管理有关问题的通知》。对于户外广告设施设置审批管理的各个方面作了明确补充。而且，在第三条（二）“审批原则”条款中，还对户外广告设施设置期限届满的“续批”问题，作出了审批说明。在第三条（一）“审批依据”中的规定的《云南省城市建设管理条例》等9个（类）文件中，无一字提及市城管局的《2006（108）号文件》（即所谓《过渡期管理办法》）。
2008年9月8日，昆明市城管局颁布《主城规划区户外广告设施设置审批管理细则（试行）》。对于昆明市停止新批和续批户外广告设施和《过渡时期管理办法》，仍然未置一辞。相反，对“户外广告设施设置审批程序”、“户外广告设施设置审批原则”等却规定周详。第四条第3之第四款还规定“设置大型立柱式、电子显示屏等特殊情况的户外广告设施，期限可设置三年以上、五年以下”……
凡此种种，稍具法律常识的人都应该知道，昆明市户外广告“审批时限过期”、“集体违规”的责任者究竟是谁，昆明市强制拆除所谓“审批时限过期”的户外广告设施并不予以补偿究竟有无道理。
还应该指出，市城管局的《过渡期管理办法》是颇多法律瑕疵的。如该《办法》第一条1、2、3款称，对于三个阶段（即2006、2007、2008年三年）中，“不符合《详细规划》或者未编制完成《详细规划》区域的户外广告设施一律拆除”；第二条第4款称：“未编制《详细规划》或《详细规划》编制后未经批准，任何单位不得新审批设置户外广告设施”。“未编制《详细规划 》”或“详细规划未经批准”的责任者是昆明市市、区各城市管理部门。这一点，《昆明市主城规划区户外广告设置管理规定》第五条规定得清楚明白。自己不履行职责，却要处罚被自己管理的户外广告设施的所有者或申请者，不知天底下何以有这样的行政问责办法？
又如，该《办法》第三条1款中：（1）对于该补偿被拆除的户外广告设施，“经过评估调查，实际已经收回投资的不作补偿；没有收回投资的按照直接投资或者实际使用年限折旧给予适当补偿”。这种不顾市场经济伦理行事，不按合同双方权利、义务对等原则的“补偿”方式，如果施行于昆明市的各个经济领域，不知将会对昆明的投资软环境带来多么严重的危害，不知会给社会主义经济市场秩序带来何种程度的混乱。
还应该指出的是，昆明市在停止新批和续批合法的户外广告设施设置的同时，却公然批准并实施了违反法律的户外广告设施的设置。对于国家、省、市相关法律法规都规定“不得设置户外广告设施”的“交通标志”，昆明市却在2008年12月组织了“户外广告位3年租赁使用权转让”拍卖。至今，这些违法户外广告设施还堂而皇之地高悬在昆明市东风东路、东风西路和春城路交通标志的背面。
五、关于“补偿资金已经到位”等问题
前一时期，昆明市城市管理局对拆除单立柱户外广告“补偿资金已经到位”向媒体作了广泛宣传。确实，在昆明市政府的关心过问下，分管副市长多次召集政府各相关部门和市广告协会代表协商讨论过补偿办法。在2009年底前，政府兑现补偿了广告企业投资市政建设获取经营权的单立柱户外广告牌的残值部份。但是，政府承诺赔偿的其他部份（即占最大份额的通过拍卖获得的单立柱广告设施的未使用部份的资金，以及投资市政建设的原投资本金等）却并未给予兑现补偿；对于广告企业提出的要求，如应退赔拍卖佣金、拍卖单立柱的用电配套设施资金，以及投资市政建设的本金的长期占用补偿等，政府都未给予回复。可以说，从拆除到现在已经四个月了，政府一再承诺已经到位的补偿大多数没兑现。
至于更多的更深刻的问题，政府则未关注和正视。例如，昆明市强制拆除“建成区”所有单立柱户外广告，包括所谓“原行政审批过期”的、政府拍卖的或在有效行政许可期内的，大部分都在履行商业合同，有一些则是政府部门、事业单位用于发布信息、公益广告的电子彩屏。短时期内强行拆除，其给予国家、集体和私人的合法财产损伤是巨大的。尊重和爱惜每一笔社会财富，依法保障国家、集体和私人的合法财产和权益，这是一个正常的为政者应有的施政底线。
我们认为，涉及到这一问题的有关的法律法规条文值得关注。
《中华人民共和国物权法》第一编第一章第三条第三款：
国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。
第四条：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
《中国人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。” “行政许可依据的法律、法规、规章修改，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可，行政机关应当依法给予补偿。”
《昆明市户外广告管理条例》第四章（四）明确规定：
非法占用、拆除、覆盖、损坏经批准设置的户外广告，予以警告，责令恢复原状或者赔偿损失，并处以五百元至三千元罚款。